TESTO INTEGRALE CON NOTE E BIBLIOGRAFIA
Testo degli orientamenti della Commissione UE
1. Premessa
Il 29 settembre 2022 la Commissione UE ha adottato uno strumento di soft law, volto a chiarificare l’ambito di applicazione del diritto antitrust agli accordi collettivi conclusi dai lavoratori autonomi individuali: gli “Orientamenti sull’applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione agli accordi collettivi concernenti le condizioni di lavoro dei lavoratori autonomi individuali” (da ora gli Orientamenti).
Nell’economia del presente contributo di seguito si proverà ad illustrare le citate linee guida e le soluzioni alla questione delicata del rapporto tra diritto europeo della concorrenza e diritto alla negoziazione collettiva dei lavoratori autonomi offerte dalla Commissione UE, anche descrivendo le ragioni che giustificano un intervento di tale tipo.
2. La contrattazione collettiva del lavoro autonomo e l’art. 101 TFUE
Nell’ordinamento eurounitario la relazione tra contrattazione collettiva e concorrenza è alquanto complessa.
Sul punto è opportuno, in via preliminare, osservare che mentre l’ordinamento europeo è stato caratterizzato, sin dal Trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea del 1957, dalla peculiarità assiologica di creare un mercato unico fondato sulla concorrenza , per contro la contrattazione collettiva è stata da sempre caratterizzata da una natura ontologicamente anticoncorrenziale poiché la medesima è teleologicamente orientata ad individuare un trattamento economico e normativo minimo strettamente funzionale a scongiurare una concorrenza al ribasso tra lavoratori socialmente intollerabile.
Orbene, l’ordinamento comunitario ha da sempre cercato di perseguire in via prioritaria il seguente obiettivo: l’implementazione di un mercato unico anche mediante la stigmatizzazione e repressione di condotte anticoncorrenziali, che possano minarne il funzionamento. Nel perseguire tale obiettivo il legislatore europeo ha mostrato poca attenzione alle questioni di carattere sociale tanto da spingere autorevoli studiosi a riconoscere in questo atteggiamento una certa “frigidità sociale” da parte dei padri fondatori dell’Unione.
Infatti, nell’ottica del diritto europeo della concorrenza, il contratto collettivo è uno strumento assimilabile ai cartelli lesivi della concorrenza che, come noto, sono vietati dall’ordinamento europeo e perciò nulli ai sensi dell’art. 85 TCE, oggi trasfuso nell’art. 101 TFUE.
Nel tempo, la Corte di Giustizia ha fornito un’interpretazione dell’attuale art. 101 TFUE volta ad individuare delle aree di esenzione dall’operatività del citato articolo con la nota pronuncia Albany , con cui la Corte di Lussemburgo ha sottratto dall’ambito di applicazione della normativa antitrust i contratti collettivi a patto che gli stessi fossero conclusi nell’ambito di trattative tra parti sociali e risultassero teleologicamente orientati ad implementare in via diretta le condizioni di occupazione e di lavoro dei lavoratori subordinati. La c.d. “eccezione Albany”, poi ripresa in successive pronunce della stessa Corte , ha finito per conferire al contratto collettivo “una «libertà» dal rispetto dei principi della concorrenza, ma «vigilata»” , poiché soggetta ai limiti e alle condizioni espresse dalla Corte di Giustizia.
Questa esenzione dall’ambito di applicazione del diritto antitrust non riguarda però gli accordi collettivi conclusi dai lavoratori autonomi, i quali continuano ad essere assimilati a cartelli volti a falsare il libero gioco della concorrenza, affetti dal vizio della nullità in quanto conclusi in palese violazione dell’art. 101 TFUE .
Ciò avviene perché la Corte di Giustizia assimila i lavoratori autonomi alle imprese ai fini dell’applicazione della disciplina della concorrenza. Infatti, l’assenza nell’ordinamento europeo di una definizione d’impresa , non ha impedito alla Corte di Giustizia di individuarne una riconoscendo la qualità di imprenditore a qualsiasi operatore economico indipendente che offra servizi dietro corrispettivo sul mercato . Si tratta di una nozione sovrainclusiva d’impresa, la quale finisce per ricomprendere realtà eterogenee come, appunto, i lavoratori autonomi.
Sul punto anche la sentenza FNV Kunsten del 2014 , ha negato la possibilità di estendere la c.d. “eccezione Albany” agli accordi collettivi di fissazione del trattamento economico dei lavoratori autonomi . Al tempo stesso, la Corte di Lussemburgo ha ammesso la possibilità di estendere l’antitrust immunity alle disposizioni di un contratto collettivo che individuino il trattamento economico per i c.d. “falsi autonomi”.
Nel pronunciarsi su tale ultima circostanza, la Corte non ha fatto altro che ribadire che l’antitrust immunity sia applicabile ai soli contratti collettivi conclusi da lavoratori subordinati. Difatti, i c.d. “falsi autonomi” altro non sono che lavoratori subordinati mascherati , individuati secondo i criteri qualificatori delineati dalla Corte di Giustizia .
La sentenza FNV Kunsten è la riprova che nell’ordinamento del’UE è invalso uno schema binario, che informa il ragionamento dell’operatore giuridico nella suddivisione degli attori operanti sul mercato del lavoro .
Nello specifico, contrariamente allo schema ternario adottato nell’ordinamento italiano - che individua tre macrocategorie: l’impresa, il lavoro autonomo e il lavoro subordinato - lo schema binario eurounitario oppone il lavoro subordinato all’impresa, in cui rientra il lavoro autonomo genuino.
L’applicazione del diritto antitrust alla contrattazione collettiva dei lavoratori autonomi genuini in situazione di dipendenza economica o di debolezza nel mercato è, dunque, un effetto di quell’interpretazione binaria secondo cui ai fini dell’applicazione del diritto della concorrenza se non si è lavoratore subordinato si è impresa. Pertanto, dato che l’imprenditore che si mette d’accordo con un altro imprenditore sul prezzo del servizio falsa la concorrenza, stessa sorte avrebbero gli accordi stipulati tra associazioni di lavoratori autonomi. Tuttavia, il lavoratore autonomo in posizione di dipendenza economica o organizzativa non è affatto equiparabile all’imprenditore. Di conseguenza, gli accordi collettivi conclusi da tali lavoratori autonomi non sono cartelli lesivi della libera concorrenza bensì fungono da imprescindibili strumenti di protezione sociale e di emancipazione da condizioni di dipendenza economica ed organizzativa .
3. Verso un cambio di rotta? Gli Orientamenti della Commissione UE sull’applicazione del diritto della concorrenza agli accordi collettivi sulle condizioni di lavoro dei lavoratori autonomi
La Commissione UE è di recente intervenuta in proposito,adottando gli “Orientamenti sull’applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione agli accordi collettivi concernenti le condizioni di lavoro dei lavoratori autonomi individuali” in data 29.09.2022 , con l’obiettivo di chiarire a quali condizioni “alcuni lavoratori autonomi individuali e le loro controparti possono avviare trattative collettive e stipulare accordi collettivi senza correre il rischio di violare l’art. 101 TFUE” .
Orbene, tali Orientamenti, non essendo un intervento di hard law, non hanno alcun valore cogente nell’ordinamento eurounitario ma possono, al contempo, incidere sull’interpretazione dell’art. 101 TFUE operata dagli operatori giuridici e, nello specifico, dalla Corte di Giustizia.
Tale intervento di soft law è sintomatico dell’approccio della Commissione UE volto ad approntare strumenti di tutela a beneficio di qualsivoglia lavoratore a rischio di esclusione sociale, valorizzando, cioè, il bisogno di tutela e non la qualificazione giuridica del rapporto di lavoro. Si tratta, così, di un approccio transtipico.
Questo cambio di paradigma si pone sulla stessa lunghezza d’onda del Pilastro sociale europeo - documento di soft law, non avente pertanto forza cogente, individuante 20 principi fondamentali ai quali l’Unione è chiamata ad informarsi nei suoi futuri interventi in materia sociale - il quale al principio 5 sancisce il diritto di tutti i prestatori di lavoro “indipendentemente dal tipo e dalla durata del rapporto di lavoro, […], a un trattamento equo e paritario per quanto riguarda le condizioni di lavoro e l’accesso alla protezione sociale e alla formazione” e al principio 12 sancisce che “l’imprenditorialità e il lavoro autonomo sono incoraggiati”, distinguendo così l’impresa dal lavoro autonomo.
3.1. Gli accordi collettivi sottratti dall’ambito di applicazione del diritto antitrust
Con gli Orientamenti in esame, la Commissione europea specifica in quali ipotesi e a quali condizioni gli accordi collettivi dei lavoratori autonomi devono andare esenti dall’applicazione del diritto europeo della concorrenza. Vi sono, poi, dei casi che la Commissione europea ritiene meritevoli di tutela ma che ritiene di non dover sottrarre, con valutazione ex ante, dal diritto europeo della concorrenza rinviando ad una valutazione caso per caso.
Secondo gli Orientamenti, i lavoratori autonomi individuali sono persone che “non (dispongono) di un contratto di lavoro o non (hanno) in atto alcun rapporto di lavoro, e che per prestare i servizi in questione (ricorrono) principalmente al proprio lavoro personale” e, dall’altro, “un’impresa alla quale i lavoratori autonomi individuali prestano i loro servizi, ossia i loro clienti professionali, comprese le associazioni di tali imprese” . Non rientrano, mentre, nell’ambito di applicazione degli Orientamenti i lavoratori autonomi individuali la cui attività economica si sostanzi nella rivendita di beni o servizi oppure nella condivisione o sfruttamento di beni o merci .
Nel delineare l’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE, la Commissione UE ha individuato due macrocategorie di accordi non soggetti alla normativa eurounitaria posta a tutela della concorrenza: la prima è quella degli accordi collettivi stipulati da lavoratori autonomi individuali paragonabili a lavoratori subordinati, mentre la seconda riguarda gli accordi stipulati da lavoratori autonomi individuali in una posizione negoziale debole rispetto alla controparte nonostante non siano paragonabili ai lavoratori subordinati.
3.1.1 Sugli accordi collettivi stipulati da lavoratori autonomi paragonabili ai lavoratori subordinati
La prima macrocategoria di accordi collettivi sottratti dall’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE è quella degli accordi stipulati da lavoratori autonomi paragonabili ai lavoratori subordinati.
Nell’ambito di tale macrocategoria sono rinvenibili tre differenti classi di accordi collettivi conclusi da lavoratori autonomi equiparabili ai lavoratori subordinati: quelli conclusi da lavoratori automi che si trovano in una situazione di dipendenza economica (sezione 3.1. degli Orientamenti); quelli contratti da lavoratori autonomi individuali che lavorano “fianco a fianco”con lavoratori subordinati (sezione 3.2 degli Orientamenti); quelli stipulati da lavoratori autonomi individuali che lavorano tramite piattaforme di lavoro digitali (sezione 3.3. degli Orientamenti).
Con riguardo ai lavoratori autonomi individuali che versano in una situazione di dipendenza economica, la Commissione ha precisato che il lavoratore autonomo individuale è economicamente dipendente qualora “in media, almeno il 50 % del suo reddito da lavoro totale provenga da un’unica controparte, in un periodo di uno o due anni” ; si tratta, quindi, di quei prestatori autonomi che, in un determinato periodo di tempo, hanno un rapporto prevalente e stabile con un determinato committente.
Con riferimento ai lavoratori autonomi individuali che lavorano “fianco a fianco” a lavoratori subordinati, la Commissione precisa che sono tali quei prestatori di lavoro che “prestano i propri servizi sotto la direzione della controparte, non partecipano ai rischi commerciali di quest’ultima né dispongono di autonomia sufficiente per quanto riguarda lo svolgimento dell’attività economica in questione” .
Del pari sottratti all’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE sono gli accordi collettivi relativi alle condizioni di lavoro dei prestatori di lavoro autonomi individuali che lavorano mediante piattaforme digitali, specificando che la prestazione di questi è puntualmente organizzata dalla piattaforma (cfr. sezione 3.3.).
3.1.2 Sugli accordi collettivi stipulati da lavoratori autonomi in posizione negoziale debole rispetto alla controparte
La seconda macrocategoria ricomprende gli accordi collettivi stipulati da lavoratori autonomi in posizione negoziale debole rispetto alla controparte, in relazione ai quali la Commissione UE dichiara di non voler intervenire nonostante non sia possibile ipotizzare ex ante che tali accordi collettivi esulino dall’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE .
La Commissione UE, pertanto, non dispone l’esenzione ex ante dell’applicazione del diritto antitrust, ma ciò non significa che questi accordi rientrano a pieno titolo nell’ambito di operatività dell’art. 101 TFUE. In altre parole, nel caso in cui la valutazione della situazione specifica porti a concludere per la presenza di squilibrio contrattuale, gli eventuali accordi collettivi stipulati da questi lavoratori autonomi non saranno dichiarati contrari al diritto antitrust.
Nell’ambito di tale macrocategoria gli Orientamenti individuano due categorie di accordi collettivi: quelli conclusi da prestatori di lavoro autonomi individuali con una controparte o con controparti che dispongono di un certo livello di forza economica (sezione 4.1 degli Orientamenti)e quelli conclusi ai sensi della legislazione nazionale o dell’Unione (sezione 4.2 degli Orientamenti).
In relazione alla prima categoria, la Commissione presume lo squilibrio di potere contrattuale del lavoratore autonomo qualora quest’ultimo intrattenga relazioni contrattuali con “controparti che rappresentano l’intero settore o l’intera industria” o con “una controparte il cui fatturato annuo supera i 2 milioni di EUR o i cui effettivi sono pari o superiori a 10 persone, oppure con più controparti che insieme superano una di queste soglie” .
La seconda categoria di accordi collettivi sui quali la Commissione UE non intende intervenire sono quelli conclusi ai sensi della legislazione nazionale o dell’Unione. In tal caso, la valutazione circa lo squilibrio di potere contrattuale è demandata al legislatore, il quale, perseguendo obiettivi sociali, potrà accordare ai lavoratori autonomi il diritto di negoziazione collettiva e non applicare il diritto della concorrenza agli accordi collettivi da essi conclusi .
Alla luce di quanto sinora enunciato, va osservato che l’elemento dirimente, che gioca un ruolo crucialeai fini dell’assoggettamento dell’attività negoziale di determinati soggetti alla normativa posta a tutela della concorrenza, è l’assenza d’indipendenza e l’incapacità di autodeterminarsi liberamente sul mercato.
L’esenzione dall’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE inizia, pertanto, dove finisce la piena indipendenza dell’attore economico sul mercato, il quale, in ragione del deficit in termini di potere contrattuale, è portato ad associarsi con altri soggetti, che versano nella sua medesima condizione al fine di negoziare collettivamente il trattamento economico e normativo della prestazione di lavoro per scongiurare che il trattamento medesimo venga determinato unilateralmente dalla controparte in posizione di supremazia sul piano negoziale.
Orbene, il fil rouge che lega la prima macrocategoria di accordi collettivi -quella degli accordi collettivi stipulati da lavoratori autonomi paragonabili ai subordinati - alla seconda - quella degli accordi collettivi conclusi a lavoratori autonomi in posizione negoziale debole - non è la qualificazione o la comparabilità del lavoratore autonomo individuale al prestatore subordinato ma la sua non qualificabilità come impresa ai fini dell’applicabilità della normativa antitrust (rectius il non essere operatori economici indipendenti sul mercato).
4. Qualche osservazione conclusiva
In conclusione, è d’uopo rilevare che l’unica differenza tra le due macrocategorie di accordi collettivi oggetto degli Orientamenti in commento, è ravvisabile in relazione al momento in cui viene fatta operare l’antitrust immunity.
Ebbene, nella prima macrocategoria l’esenzione antitrust opera ex ante, poiché viene posta particolare attenzione alla condizione soggettiva del prestatore di lavoro autonomo; quindi, un accordo collettivo sottoscritto da lavoratori autonomi che rientrino in una delle tre categorie individuate dagli Orientamenti (sezioni 3.1, 3.2 e 3.2) è sottratto dall’ambito di applicazione della normativa antitrust, senza che venga posta in essere una valutazione in concreto dell’assenza di indipendenza del lavoratore.
Per contro, nella seconda macrocategoria l’antitrust immunity opera ex post, solo a seguito di una attenta valutazione circa l’insussistenza di una equilibrata allocazione del potere negoziale tra parti contrattuali, che limiti l’indipendenza del lavoratore autonomo individuale sul mercato. In tal caso, l’accordo collettivo è sottratto dall’ambito di applicazione della normativa posta a tutela della concorrenza solo a seguito di una valutazione in concreto sull’allocazione del potere negoziale, la quale può essere posta in essere o dall’interprete, seguendo gli elementi presuntivi offerti dagli Orientamenti (sezione 4.1), o anche dal legislatore nazionale o dell’Unione (sezione 4.2).
Gli Orientamenti hanno posto in essere un’actio finium regundorum dell’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE agli accordi collettivi conclusi dai lavoratori individuali, individuando, dunque, un limite oltre il quale le regole in materia di concorrenza non possono operare: la non qualificabilità dell’operatore economico come soggetto indipendente perché privo di adeguato potere negoziale.
La Commissione UE avrebbe potuto presentare una proposta di regolamento o di direttiva al Consiglio dell’UE, ai sensi dell’art. 103, par. 2, lett. a) TFUE, per “precisare, eventualmente per i vari settori, il campo di applicazione degli articoli 101 e 102”, ma ha preferito la persuasività di uno strumento di soft law all’eteronomia di un intervento legislativo chiarificatore.
Si tratta ora di capire se gli Orientamenti in commento influiranno sulla futura giurisprudenza della Corte di Giustizia sui confini dell’ambito di applicazione dell’art. 101 TFUE e contribuiranno a superare lo schema binario invalso nell’ordinamento eurounitario innanzi descritto.
