TESTO INTEGRALE CON NOTE E BIBLIOGRAFIA
1. Premessa.
La recente proposta della Commissione di una Direttiva in tema di salari minimi adeguati nell’Unione europea interviene a valle di una lunga discussione circa l’opportunità di uno strumento europeo volto a coordinare le politiche salariali nazionali. Il tema ricevette, in particolare, molta attenzione all’indomani dell’allargamento a est dell’Europa, allorquando il problema della concorrenza salariale al ribasso nel mercato unico venne prepotentemente alla ribalta . Le sentenze della Corte di Giustizia, note come Laval quartet , ne sono una chiara testimonianza. Il dibattito è stato, poi, rilanciato dalla grande recessione iniziata nel 2008, dove si è assistito ad un incremento senza precedenti della povertà lavorativa e delle disuguaglianze retributive; situazione esasperata dall’attuale crisi generata dalla pandemia .
Nessun passo concreto verso un’iniziativa legislativa veniva, tuttavia, mosso fino alla proposta della commissione qui in commento . Al contrario, la principale preoccupazione delle istituzioni europee, manifestata con una certa insistenza nella cornice del semestre europeo, era quella della moderazione salariale, secondo gli argomenti dell’austerity e della svalutazione interna . La commissione sembra, invece, ora prendere le distanze da quei paesi che si sono sempre guardati dall’adeguare i salari minimi perché preoccupati di garantire competitività di costo alle proprie imprese . E lo fa attraverso un’iniziativa che si propone, in via primaria, quegli obiettivi sociali che una convergenza verso l’alto dei salari nell’Unione può contribuire a realizzare . Obiettivi ai quali si va ad aggiungere quello complementare del progresso economico, agevolato da un level playing field, dove la competizione è basata su produttività e innovazione e non sul wage dumping .
I risultati perseguiti dalla proposta di direttiva trovano supporto in un ampio corredo di norme nel diritto primario e “affine” dell’Unione. A partire dal generale obiettivo previsto all’art. 3 TUE della costruzione di “un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale”, declinato dall’art. 151 TFUE verso “il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro” e “la lotta contro l'emarginazione”. Sempre sul piano “alto” dei diritti sociali fondamentali viene poi in rilievo l’art. 31 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, che seppur non menzionando espressamente la retribuzione, riconosce un generale diritto “a condizioni di lavoro … dignitose” .
Lo strumento proposto dalla Commissione trova, infine, un diretto supporto “politico” nel Pilastro Europeo dei Diritti Sociali ed in particolare nel suo principio n. 6, dove anche i minimi salariali sono oggetto di una precisa previsione . Una direttiva su salari adeguati, se approvata, andrebbe ad includere un ulteriore tassello nel quadro normativo già inaugurato, tra i diversi strumenti, dalla direttiva su condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili .
Nei trattati è, però, presente anche il più rilevante ostacolo che la proposta della Commissione incontra. L’ampia competenza del diritto dell’Unione Europea in ambito di diritto del lavoro e della previdenza sociale sconta, infatti, le significative eccezioni previste dall’art. 153.5 TFUE, tra queste proprio quella in tema di “retribuzione”.
A tale norma ed alla sua ratio si appellano, non a caso, gli oppositori della proposta. Tra questi: le organizzazioni datoriali europee, più propense per un intervento di soft law, attraverso raccomandazioni ; i paesi del nord Europa, preoccupati per gli effetti sul loro peculiare sistema volontaristico di relazioni industriali, con a mente quanto avvenuto nei già menzionati casi Laval e Viking ; i Paesi dell’Europa centro-orientale, timorosi di dover innalzare i loro livelli salariali perdendo così competitività esterna di costo.
Nel presente contributo, dopo aver esaminato le azioni che la proposta di direttiva mette in campo per perseguire gli obiettivi sociali ed economici appena sopra introdotti (§ 2), cercheremo di valutare l’adeguatezza della base giuridica proposta dalla Commissione, alla luce delle competenze dell’Unione (§ 3), soffermandoci anche su possibili basi alternative (§ 4), per poi trarne alcune conclusioni (§ 5).
2. Le azioni messe in campo dalla proposta di direttiva.
La garanzia di salari minimi dignitosi, ma anche di una concorrenza nel mercato unico dove il wage dumping dovrebbe idealmente lasciare spazio ad una competizione basata su innovazione e produttività, viene perseguita dalla proposta di direttiva nel solco della competenza dell’Unione individuata all’articolo 153, § 1, lettera b (“condizioni di lavoro”), attraverso quattro azioni principali: a) introduzione di criteri chiari e stabili per fissare, aggiornare e valutare l’adeguatezza della misura del salario minimo legale; b) supporto alla contrattazione collettiva, soprattutto quella di categoria ed intercategoriale; c) inclusività dei salari minimi, garantita da un ampio campo di applicazione; d) effettività di tutela e monitoraggio.
Tali azioni vengono perseguite attraverso un duplice differenziato sistema di obblighi. Un primo e più nutrito gruppo dedicato ai 21 Paesi membri dove è presente un salario minimo legale, vale a dire «stabilito dalla legge o da altre disposizioni giuridiche vincolanti» (articolo 3); un intervento invece più circoscritto è destinato ai 6 Paesi dove le retribuzioni sono fissate esclusivamente mediante contratto collettivo (Austria, Cipro, Danimarca, Finlandia, Italia, Svezia). La scelta di intervenire in maniera “light” su questi ultimi è motivata dall’esigenza di rispettare l’autonomia delle parti sociali, qui protagoniste esclusive nella fissazione dei salari minimi.
Come meglio vedremo tra breve, il rispetto per l’autonomia collettiva e la salvaguardia del buon funzionamento della contrattazione collettiva è aspetto centrale nel testo della direttiva proposta dalla Commissione . Ma lo è anche e soprattutto il supporto alla contrattazione collettiva quale strumento di garanzia dei minimi retributivi. Partendo dal dato empiricamente provato del rapporto di proporzionalità diretta tra copertura della contrattazione collettiva multi-employer e standard retributivi , la Commissione si ripropone di agire sulla prima, allo scopo di migliorare l’adeguatezza dei salari minimi, anche nei Paesi dove sono fissati per legge .
2.1. Segue: adeguatezza dei salari minimi legali.
Come anticipato, l’obiettivo di garantire minimi salariali adeguati nei paesi dell’Unione viene perseguito principalmente attraverso un intervento sui meccanismi di fissazione dei salari minimi legali, che non riguarda i paesi dove i salari sono invece stabiliti esclusivamente dalla contrattazione collettiva. L’articolo 5 della proposta di Direttiva chiama i Paesi membri, seguendo le proprie prassi nazionali di determinazione dei minimi, a predeterminare criteri stabili e chiari finalizzati a guidare la determinazione, l’aggiornamento «periodico e puntuale» e l’assessment dei salari minimi. Questi devono includere almeno i quattro indicati al paragrafo 2 dell’articolo 5, vale a dire: il potere d’acquisto dei salari minimi legali; il livello generale dei salari lordi e la loro distribuzione; il tasso di crescita dei salari lordi; l’andamento della produttività del lavoro. Si tratta di “classici” indicatori utilizzati dalle scienze economiche nello studio delle retribuzioni, in buona parte già considerati dai Paesi membri, secondo varie combinazioni.
Più rilevante, per lo meno dal punto di vista dell’impatto concreto che la direttiva potrebbe avere sugli ordinamenti nazionali, appare il richiamo contenuto nel paragrafo 3 a «valori di riferimento indicativi» che devono guidare l’autovalutazione da parte dei Paesi membri della misura dei propri minimi salariali. Autovalutazione da condursi attraverso i criteri «comunemente utilizzati a livello internazionale» per valutare l’«adeguatezza dei salari minimi legali rispetto al livello generale dei salari lordi». Il riferimento è all’indice di Kaitz, con cui si mette in rapporto il salario minimo con quello nazionale mediano (o anche medio), e da qui, attraverso il considerando n. 21, al parametro che rappresenta la soglia ormai universalmente accettata del rischio di povertà lavorativa: 60% del salario lordo mediano e 50% del salario lordo medio.
Quanto al valore giuridico da attribuire a tale indicatore, sembra ovvio, ad un’interpretazione letterale delle disposizioni, che lo stesso abbia valenza soltanto indicativa. È, tuttavia, legittimo dubitare che la direttiva possa avere un qualche impatto concreto in punto di adeguatezza dei salari, grazie alla sola considerazione dei criteri per l’adeguamento dei salari, se scollegata da un qualche benchmark vincolante, come potrebbe essere quello appena sopra considerato.
La garanzia di un’ampia accessibilità passa, inoltre, sempre per i soli paesi con un salario minimo legale, attraverso una revisione delle disposizioni che limitano in negativo il campo di applicazione delle misure salariali minime. Si tratta di quelle che nel gergo della direttiva vengono definite come “variazioni” e “trattenute” (art. 6). Le prime riferite a misure salariali minime inferiori a quelle standard. Sono previste dalle legislazioni nazionali solitamente per alcuni gruppi di lavoratori, quelli considerati sulla carta meno produttivi, per i quali la misura “regolare” del salario minimo potrebbe rappresentare un ostacolo all’occupazione (es. lavoratori giovani, disoccupati di lungo periodo, rapporti a contenuto formativo). Le seconde, invece, riguardano le decurtazioni che finiscono per ridurre la retribuzione ad un livello inferiore a quello del salario minimo legale. La direttiva chiede ai paesi membri di limitare variazioni e trattenute soltanto ai casi laddove appaiono veramente “necessarie”, oltre che “obiettivamente giustificate e proporzionate”.
Infine, le decisioni su tutti gli aspetti del salario minimo legale fin qui considerati richiedono, sempre ai sensi della proposta di direttiva, il coinvolgimento delle parti sociali (art. 7), ma anche di un organo consultivo ad hoc, partecipato dalle parti sociali stesse (art. 5, par. 5).
2.2. Segue: supporto alla contrattazione collettiva.
L’ulteriore macro-ambito di intervento della direttiva riguarda la promozione della contrattazione collettiva salariale, questa volta rivolto a tutti i Paesi membri, anche quelli dove i salari minimi sono ad appannaggio esclusivo della contrattazione collettiva. Quello che in particolare la proposta di direttiva intende stimolare è un ampliamento della copertura della contrattazione multi-employer, sia di categoria che intercategoriale.
All’articolo 4 viene così demandata ai Paesi membri l’adozione di misure, sempre in consultazione con le parti sociali, che includano almeno: «la promozione, lo sviluppo ed il rafforzamento della capacità delle parti sociali di partecipare alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari a livello settoriale o intersettoriale», nonchè l’incoraggiamento di «negoziazioni costruttive, significative e informate sui salari tra le parti sociali». Queste generiche obbligazioni diventano un minimo più concrete al successivo paragrafo 2 per quei Paesi – allo stato oltre la metà degli Stati membri – dove la copertura della contrattazione collettiva è inferiore al 70%. A questi è richiesto di elaborare, per legge, previa consultazione delle parti sociali o tramite accordo triangolare, un non meglio precisato action plan, attraverso il quale fornire un quadro di promozione per la contrattazione collettiva.
La vaghezza dei vincoli posti dalla proposta di direttiva, che sceglie qui di non suggerire ai Paesi membri nemmeno le misure minime da adottare, corrisponde a motivazioni di carattere tecnico e politico. Tra queste, l’esigenza di non invadere l’autonomia dei sistemi nazionali di fissazione dei salari e, in particolare, delle parti sociali . La necessità, inoltre, di contenere la base legale entro il perimetro della lettera b) dell’articolo 153, par. 1, TFUE («condizioni di lavoro»), senza sconfinare nella lettera f) dello stesso articolo 153, par. 1 («rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro»), dal momento che quest’ultima richiederebbe la delibera del Consiglio all’unanimità (art. 153, par. 2 TFUE).
Sempre per le stesse motivazioni, la proposta della Commissione precisa, poi, subito in apertura (articolo 1, par. 3), a scanso di ogni equivoco, che tra le soluzioni da adottare non c’è né l’obbligo di introdurre un salario minimo legale, né quello di rendere i contratti collettivi universalmente applicabili.
Delimitate le coordinate entro cui il supporto alla contrattazione collettiva può muoversi, possiamo cercare di immaginare le linee di intervento secondo cui dovrebbe svilupparsi un ipotetico action plan nazionale. Possiamo, in particolare, immaginare due differenti step di intervento.
Un primo livello potrebbe riguardare norme volte alla creazione delle condizioni che agevolino lo sviluppo e la diffusione di un’autonoma contrattazione di categoria. Le misure potrebbero andare da iniziative volte al rafforzamento delle capacità delle parti sociali di ingaggiare negoziazioni collettive, anche attraverso una semplice attività di training; al rafforzamento dei diritti sindacali nei luoghi di lavoro, che consentano di attivare più diffusamente l’azione sindacale; fino ad incentivi o benefici alle imprese collegati all’applicazione dei contratti collettivi. Nei Paesi dove, poi, una contrattazione collettiva di categoria esiste già, al fine di incrementarne la copertura, si potrebbero pensare benefici/incentivi per i datori di lavoro ricollegati all’adesione alle associazioni di categoria, considerato che un po’ ovunque l’adesione all’organizzazione datoriale stipulante porta di norma con sé l’applicazione del contratto collettivo a lavoratori sindacalizzati e non .
Un secondo livello di intervento potrebbe, invece, essere rappresentato da un intervento eteronomo di sostegno diretto alla contrattazione collettiva: ad esempio, imponendo obblighi a negoziare e/o meccanismi di estensione erga omnes. Scelte rispetto alle quali la proposta di direttiva opera però un esplicito self-restraint (art. 1, par. 3), essendo queste rimesse, eventualmente, ad una libera scelta dei Paesi membri in accordo con le parti sociali.
2.3 Segue: le previsioni orizzontali
La garanzia di minimi adeguati passa, inoltre, per una serie di disposizioni definite “orizzontali”, che si propongono di incrementare l’effettività delle garanzie.
Tali includono innanzi tutto una previsione dedicata agli appalti pubblici (art. 9), dichiaratamente integrativa delle Direttive 2014/24, 2014/25, 2014/23. Con identica disposizione, queste ultime prevendono per gli operatori economici il rispetto anche degli obblighi stabiliti dai contratti collettivi ( ). Tra questi la Direttiva in commento propone di specificare – a scanso di ogni equivoco - quello di conformazione rispetto ai “salari stabiliti dai contratti collettivi per il settore e l'area geografica pertinenti e ai salari minimi legali, laddove esistenti”.
Le disposizioni orizzontali includono, inoltre, l’instaurazione di un meccanismo di monitoraggio e raccolta dei dati da comunicarsi annualmente alla Commissione e da questa al parlamento ed al Consiglio (art. 10); dati che riguardano principalmente il livello del salario minimo legale, il suo ambito di applicazione, anche riferito alla contrattazione collettiva. Si tratta di un adempimento coessenziale all’implementazione della direttiva, permettendo di individuare gli interventi necessari su salari e contrattazione collettiva . Il monitoraggio dovrebbe inoltre permettere alle istituzioni europee un controllo sulla situazione salariale nei paesi membri, conducendo in ultima istanza a linee integrate per la crescita e l’occupazione incanalate nel Semestre Europeo.
Infine, sotto il profilo della tutela dei diritti sul piano dei rapporti individuali, la direttiva chiede ai paesi membri di garantire l’accesso a meccanismi efficaci di risoluzione delle dispute (art. 11). Non necessariamente attraverso la giustizia togata. Sistemi alternativi di risoluzione delle controversie, arbitrali in primis, sono certamente ammissibili, a patto che ne sia garantita l’imparzialità. Questi ultimi rappresentano, peraltro, la normale sede di risoluzione delle controversie nel nord Europea per la violazione di diritti previsti dalla contrattazione collettiva, tra i quali appunto quelli in tema di minimi salariali.
A necessaria garanzia dell’effettività del sistema di tutela individuale, gli stati membri dovranno inoltre prevedere adeguati apparati sanzionatori che siano effettivi, proporzionati e muniti di efficacia dissuasiva rispetto alle possibili violazioni datoriali . Parallelamente, i lavoratoti ed i loro rappresentanti dovranno essere tutelati da qualsivoglia forma di ritorsione datoriale legata ad eventuali reclami sollevati nei confronti del datore di lavoro.
3. La (limitata) competenza dell’Unione in tema di retribuzioni e la base giuridica proposta dalla Commissione.
La base giuridica della Direttiva, vale a dire il radicamento nel diritto primario dell’Unione che ne legittima l’intervento legislativo, viene identificata dalla Commissione nell’ambito del capitolo sulla politica sociale ed in particolare all’art 153.1, lett. b) TFUE. Disposizione che consente all’Unione di sostenere e completare l’azione degli stati membri in materia di “condizioni di lavoro”. Il che avviene secondo la procedura legislativa ordinaria, dove Parlamento e Consiglio deliberano a maggioranza.
Si tratta di una scelta, quella di incardinare la proposta di Direttiva sulla lett. b) dell’art. 153.1, non solo vantaggiosa dal punto di vista della procedura da seguire, ma anche coerente, tanto rispetto agli obiettivi perseguiti dalla proposta di Direttiva, quanto alle azioni dalla stessa congegnate . “Condizioni di lavoro” è indubbiamente un contenitore molto grande, che ad oggi ha accolto le direttive dedicate al lavoro atipico (part-time, tempo determinato, lavoro tramite agenzia). Non pare dunque peregrino sostenere che la retribuzione rappresenti uno degli aspetti, forse il più rilevante, delle condizioni di lavoro, come del resto in qualche occasione la Corte pare avere confermato .
Quanto, poi, al necessario rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, ricadendosi qui in un ambito di competenze non esclusive dell’Unione (art. 5 TFUE), il ragionamento della Commissione prende avvio dalle “notevoli discrepanze nel mercato unico” relativamente all’accesso a salari minimi adeguati; discrepanze causate dalle difformità tra i sistemi di tutela salariale minima e dalle differenti prassi di relazioni industriali. Tanto giustifica un’azione, volta appunto ad appianare le differenze tra i paesi membri “in termini di copertura e adeguatezza dei salari” , che può essere meglio condotta attraverso un intervento coordinato a livello di Unione; un intervento che si limita, a garanzia del principio di proporzionalità, ad introdurre soltanto standard minimi.
Fin qui, le argomentazioni presentate dalla Commissione a supporto della base giuridica appaiono convincenti. I problemi iniziano però non appena si volga lo sguardo al paragrafo 5 dell’art. 153 TFUE, volto ad escludere una competenza dell’Unione in tema di “retribuzioni”. Con una scelta presa ai tempi di Maastricht, i paesi membri hanno preferito conservare a livello nazionale l’autonomia decisionale circa le proprie politiche salariali. In questa direzione hanno portato la preoccupazione di mantenere il controllo sopra un’importante variabile di politica economica e di funzionamento del mercato del lavoro; ma anche la volontà di preservare, soprattutto da parte dei paesi nordici, l’autonomia della contrattazione collettiva e più in generale dei sistemi nazionali di relazioni industriali .
Certamente, ha avuto cura di precisare la Corte di Giustizia , l’esclusione di competenza non può essere intesa in senso assoluto, estesa “ad ogni questione avente un nesso qualsiasi con la retribuzione”; se così fosse, diverse materie che ricadono sotto la competenza del diritto europeo sarebbero svuotate di gran parte del loro contenuto . Deve, invece, essere interpretata in maniera restrittiva, concedendo al legislatore eurounitario di occuparsi indirettamente della materia retributiva. E tanto è avvenuto nei fatti con una certa frequenza: attraverso le Direttive volte a garantire parità di trattamento a fronte dei vari fattori che possono generare disparità (sesso, nazionalità, tipologia di impiego, ecc.) o a garantire una tutela retributiva ai lavoratori distaccati ; atti attraverso i quali il diritto UE non ha mai cercato di influire sulla misura delle retribuzioni fissate secondo le prassi nazionali . Diversamente, al legislatore europeo è preclusa la “determinazione del livello delle retribuzioni” o “un’uniformizzazione di tutti o parte degli elementi costitutivi dei salari e/o del loro livello negli Stati membri o ancora l’istituzione di un salario minimo comunitario” .
Il vuoto di competenza di cui all’art. 153.5 TFUE si circoscrive, dunque, nell’interpretazione ormai consolidata della Corte, all’interferenza diretta sulla fissazione delle retribuzioni. Interferenza che pare esulare dagli obiettivi e azioni contenute nella proposta della Commissione. Come sopra illustrato, un’ampia flessibilità viene garantita ai paesi membri, senza che mai o quasi gli obblighi previsti dalla direttiva si sovrappongano alle decisioni in autonomia delle politiche e livelli salariali, conformemente alle prassi nazionali. Sono certamente previste prescrizioni di “metodo” sulla determinazione dei minimi e l’enforcement dei relativi diritti, dai criteri per la determinazione e aggiornamento, al coinvolgimento delle parti sociali, fino alle garanzie in ambito di appalti ed in tema di accesso alla giustizia. Nessuna misura, però, che impatti direttamente e concretamente sulla determinazione dei livelli salariali. Pertanto, una volta che un Paese membro, con un qualche coinvolgimento delle parti sociali, abbia formalmente considerato nel proprio processo di wage-setting almeno i quattro criteri indicati dalla direttiva (art. 5.2) ed introdotto valori di riferimento per valutare l'adeguatezza dei salari minimi legali rispetto al livello generale dei salari lordi (art. 5.3), nulla potrà essere eccepito circa il merito dei livelli salariali minimi effettivamente garantiti. Nessuna indicazione è, infatti, contenuta nella direttiva circa il peso che deve essere attribuito ai vari criteri; criteri che non sono nemmeno ancorati a valori di riferimento vincolanti, quale potrebbe essere la già menzionata soglia di povertà lavorativa (50/60% del salario lordo medio/mediano), menzionata in via soltanto esemplificativa dal preambolo della proposta .
L’unica potenziale invasione nel vuoto di competenza presidiato dall’art. 153.5 TFUE è probabilmente nella disposizione che si occupa di variazioni e trattenute dai salari minimi (art. 6). L’indicazione rivolta ai paesi membri è quella di mantenerle al minimo, garantendo la non discriminatorietà, proporzionalità, temporaneità, obiettiva e ragionevole giustificatezza delle eccezioni. Se, tuttavia, come già sopra evidenziato, il rispetto del principio di non discriminazione non limita la libertà dei Paesi membri di stabilire in autonomia i livelli salariali, la stessa conclusione parrebbe non valere per gli ulteriori principi. In particolare, un’indagine sulla obiettiva giustificatezza delle eccezioni ai minimi salariali finirebbe per interferire direttamente sul merito delle scelte nazionali in tema di retribuzioni. Se, infatti, un Paese decidesse di mantenere in essere una riduzione dei minimi salariali per i lavoratori che scontano una scarsa occupabilità – ad esempio per i disoccupati di lungo periodo – tale scelta potrebbe non essere ritenuta ragionevolmente giustificata dalle istituzioni europee; e tanto rappresenterebbe un indubbio sindacato sul merito delle scelte retributive nazionali, per il quale l’Unione non ha competenza .
Se si escludono le previsioni in tema di variazioni e trattenute, tutto sommato marginali nell’impianto complessivo, pare tuttavia sostanzialmente corretta la dichiarazione di intenti contenuta nel preambolo, al considerando n. 16: la Direttiva non intende “armonizzare il livello dei salari minimi nell'Unione, né istituire un meccanismo uniforme per la determinazione dei salari minimi”; tanto vale ad escludere un’interferenza “con la libertà degli Stati membri di fissare salari minimi legali o di promuovere l'accesso alla tutela garantita dal salario minimo fornita da contratti collettivi”.
Il risultato finale è quello di uno strumento che per mantenersi nei confini della competenza dell’UE in materia di politica sociale è costretto ad un inevitabile basso livello di precettività, con disposizioni che paiono dover fare molto affidamento su una volontaria compliance dei paesi membri. In sostanza qualcosa di molto più simile ad una raccomandazione che non ad una direttiva.
4. Alla ricerca di basi giuridiche alternative.
I dubbi appena evidenziati sulla effettività capacità della proposta di direttiva in commento a perseguire gli scopi che si prefigge suggeriscono di esplorare eventuali basi giuridiche alternative. L’idea è quella di cercare una soluzione che consenta di fare quel che l’art. 153.5 TFUE non permette: influire direttamente sui livelli delle retribuzioni nei paesi membri .
La prima disposizione che potrebbe venire in rilievo a tale proposito è la c.d. clausola di flessibilità prevista dall’art. 352 TFUE. Il suo scopo è, come noto, proprio quello di attenuare la rigidità del principio di attribuzione previsto dall’art. 5.2 TUE, ai sensi del quale l’Unione “agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati Membri”. A tale fine si prevede a favore del Consiglio il potere di adottare all’unanimità le misure necessarie per “realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine”. Un esempio, sono le misure prese in ambito di tutela ambientale, dove l’Unione non ha competenza specifica, seppur figuri tra i suoi generali obbiettivi .
Quanto al tema dell’adeguatezza dei salari minimi, già si è evidenziato in apertura di questo contributo come lo stesso ben si incanali nel diritto primario dell’Unione, in particolare nei generali obiettivi dell’art. 3 TUE (creazione di “un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale”) e dell’art. 151 (“il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso” e “la lotta contro l'emarginazione”). Potrebbe, dunque, la clausola di flessibilità essere invocata per il perseguimento di questi obiettivi, bypassando così il vuoto di competenza dell’art. 153.5 TFUE?
La risposta sembra decisamente negativa. La Corte di Giustizia è stata già chiara nel precisare che l’art. 352 TFUE “non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri della Comunità al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato” e, a maggior ragione, non può essere “utilizzata quale base per l’adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura all’uopo prevista” .
Già, peraltro, la Commissione tentò senza successo di forzare per questa via il blocco dell’art. 153.5 TFUE, con la proposta di Regolamento nota come “Monti II”, finalizzata a trovare un bilanciamento tra azioni collettive e libertà di stabilimento, in risposta alle preoccupazioni sollevate dal Laval Quartet . La proposta diventò la prima vittima della “yellow card procedure”, considerata da diversi parlamenti nazionali non a caso come un modo per aggirare la mancanza di competenza da parte dell’Unione. L’attuale proposta sui salari minimi, se si scegliesse di passare per la clausola di flessibilità, con tutta probabilità resterebbe incagliata già prima nella regola dell’approvazione all’unanimità del Consiglio, considerata la nutrita schiera di oppositori.
Esclusa la praticabilità dell’art. 352, si potrebbe volgere lo sguardo alle disposizioni di cui agli artt. 114 e 115 TFUE, dedicate al ravvicinamento delle legislazioni nazionali relative all'instaurazione ed al funzionamento del mercato interno. Le due norme possono venire in gioco ogni volta che le difformità regolative tra i paesi membri rappresentano un ostacolo all’esercizio delle quattro libertà fondamentali riconosciute dai Trattati (libera circolazione di merci, servizi, lavoratori, capitali) oppure costituiscono una rilevante alterazione della competizione. Previsioni dunque residuali, rispetto alle disposizioni dei Trattati che contengono una base legale specifica per l’armonizzazione delle regole nazionali.
In linea di principio, uno strumento europeo sui salari presenta tutti i requisiti per poggiare sull’art. 114 TFUE: non trova una base legale specifica nei trattati, anzi; include tra i propri (dichiarati) obiettivi quello di contribuire alla realizzazione di condizioni di competizione uniformi tra i paesi membri, contrastando la competizione salariale al ribasso. Non fosse che il paragrafo 2 dell’art. 114 è chiaro nell’escludere l’utilizzo della base legale per il ravvicinamento delle “disposizioni … relative ai diritti ed interessi dei lavoratori dipendenti”. Per queste, infatti, una base legale specifica esiste ed è appunto contenuta all’art. 153 TFUE.
Si potrebbe allora pensare di ricorrere alla disposizione gemella dell’art. 115, che agli appena evidenziati limiti non è soggetta. Il suo utilizzo prevede condizioni apparentemente più stringenti, richiedendosi che le disposizioni da armonizzare abbiano “un’incidenza diretta” sull’instaurazione e funzionamento del mercato unico, e non semplicemente questo “per oggetto” come prevede invece l’art. 114. Una differenza lessicale che, tuttavia, all’atto pratico è stata svalutata dalla giurisprudenza .
In ogni caso, anche questa soluzione presenta ostacoli non trascurabili. Innanzi tutto, la regola dell’approvazione secondo voto unanime del Consiglio. Ma, non meno importante, anche la soltanto parziale appropriatezza della base legale. Come già anticipato, la scelta della base legale deve considerare lo scopo ed il contenuto specifico dell’atto. Nel caso di specie si possono ravvisare un duplice ordine di finalità: principalmente sociali (contrasto alla povertà lavorativa e tutto quello che ne consegue) ed indirettamente economiche (buon funzionamento del mercato unico). Come chiarito dalla Corte, il solo fatto che si verta in tema di instaurazione o funzionamento del mercato interno non è sufficiente perché trovi applicazione l’art. 115, non essendo giustificato il ricorso allo stesso qualora l'atto da adottare abbia solo come effetto secondario quello di armonizzare le condizioni del mercato all'interno dell’Unione . Ed anche a voler pensare ad una doppia base legale, ci si scontra con il ragionamento condotto sempre dalla Corte, che ha limitato la doppia base ad ipotesi eccezionali, dove le due componenti dedicate ed obiettivi diversi sono coessenziali, senza che una sia incidentale all’altra; il che è invece il caso della proposta in commento, dove la componente sociale è inevitabilmente predominante .
Un’ulteriore ed originale proposta, avanzata nei primi commenti all’iniziativa della Commissione, è quella che considera come possibile base legale gli artt. 174-175 TFUE, appartenenti al capitolo della coesione economica, sociale e territoriale . L’Unione è legittimata ad intraprendere ai sensi dell’art. 175, par. 3, “azioni specifiche” al fine di rafforzare la coesione sociale, riducendo “il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite”. Lo può fare passando per la procedura legislativa ordinaria, e pertanto a maggioranza.
Siamo di nuovo di fronte ad una strada che in linea di principio appare percorribile, forse anche più agevolmente rispetto a quelle evidenziate poco sopra. Tuttavia, se è vero che uno strumento dedicato a provocare una convergenza verso l’alto dei salari minimi nei paesi dell’Unione ha sicuramente tra i propri scopi quello di rafforzare la coesione sociale, non è così immediato e scontato il vantaggio che potrebbe realizzare a favore delle regioni meno sviluppate. Anzi, il gruppo dei paesi dell’europea centro-orientale, che ha fatto del basso costo del lavoro il principale fattore di competitività, potrebbe facilmente argomentare il contrario. Non appare poi per nulla scontata la pertinenza delle misure incluse nella proposta di direttiva e le “azioni specifiche” considerate dal paragrafo 3 dall’art. 175. Ad oggi la norma ha infatti dato copertura ad interventi di natura finanziaria, come ad esempio il fondo di solidarietà istituito per far fronte a calamità naturali (Regolamento 2012/2002) o il fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (Regolamento 1927/2006). Insomma, la disposizione pare configurare una sorta di rete di sicurezza che fa riferimento sempre allo strumento finanziario, per tutto quanto non è coperto dai fondi strutturali; fondi strutturali che restano comunque i principali protagonisti delle politiche di coesione .
È in ogni caso dubbio che la generale competenza dell’Unione in tema di coesione economica e sociale possa sovrapporsi a quella speciale in ambito di politica sociale, fino a riempire il vuoto di competenza delineato dall’art. 153.5 TFUE. In questo senso, l’art. 153 sembra delineare una competenza speciale per l’Unione, destinata a prevalere su quella generale di cui agli artt. 174-175.
5. Conclusioni
La proposta della commissione in tema di salari minimi adeguati nei paesi dell’Unione può essere certamente letta come una riconferma del cambio di passo nella politica sociale europea, già marcata dal lancio del pilastro sociale. Nel merito, si è visto, sconta però un approccio molto timido ai problemi collegati alla povertà lavorativa che s’intendono affrontare. Presenta, infatti, un impianto normativo che concede molta flessibilità ai paesi membri, senza nessuna vera prescrizione circa i livelli salariali da garantire.
Si tratta di un approccio che appare in larga parte obbligato dalla limitata competenza dell’Unione in materia di retribuzione. Come argomentato, opzioni maggiormente “prescrittive” rischierebbero di far crollare la già vacillante base giuridica prescelta per la direttiva. Nel momento in cui la stessa fosse, infatti, in grado di influire direttamente sui livelli dei salari minimi nei Paesi membri, si porrebbe in inevitabile contrasto con il sistema delle competenze delineato dai Trattati e, in particolare, con l’esclusione di competenza di cui all’art. 153.5 TFUE. Esclusione di competenza che non pare aggirabile nemmeno ricorrendo ad una base legale alternativa.
Viene, allora, spontaneo chiedersi se gli stessi risultati che la proposta, se approvata, potrebbe produrre, non possano essere meglio realizzati con uno strumento di soft law. La mente va a raccomandazioni da indirizzare ai paesi membri nell’ambito del semestre europeo, possibilmente collegate ad un sistema di indicatori “sociali” che tengano in considerazione le variabili legate ai salari (copertura della contrattazione collettiva inclusa) . Questa via avrebbe il pregio di condurre presumibilmente agli stessi risultati della Direttiva proposta dalla Commissione, senza le critiche e perplessità che quest’ultima ha attirato, soprattutto da parte dei paesi del Nord Europa.
