testo integrale con note e bibliografia

1. Inquadramento generale.
Il decreto coesione (d.l. 7 maggio 2024, n. 60, conv. in l. 4 luglio 2024, n. 95) si caratterizza per un’amplissima batteria di incentivi all’autoimprenditorialità e alle assunzioni, che si vanno ad aggiungere alle agevolazioni fiscali e contributive e agli incentivi all’occupazione già previsti dalla legge di bilancio .
In realtà, la l. n. 213/2023, ha, anzitutto, rafforzato il cd. “taglio” generalizzato del cuneo contributivo, pari al 6% delle contribuzioni previdenziali a carico dei lavoratori dipendenti (7% per quelli con le retribuzioni più basse) (art. 1, co. 15) . Con riferimento, invece, agli altri incentivi all’occupazione propriamente detti, la legge di bilancio per il 2024 si era concentrata sulle categorie maggiormente svantaggiate, quali donne con figli e vittime di violenza di genere. Nel primo caso, aveva addirittura azzerato, per il triennio 2024-2026, le contribuzioni a carico delle lavoratrici madri con tre o più figli minori (art. 1, co. 180-181) . Con riguardo al secondo gruppo, sempre per il medesimo periodo, aveva introdotto un esonero contributivo integrale (con la consueta esclusione dei premi INAIL), nel limite massimo di 8.000 euro annui, in favore dei datori di lavoro che avessero assunto donne disoccupate vittime di violenza di genere, beneficiarie del cd. reddito di libertà ex art. 105-bis, d.l. n. 34/2020 (reso strutturale dalla stessa legge di bilancio per il 2024 – art. 1, co. 187) (art. 1, co. 191-192) .
La legge di bilancio per il 2024 aveva, però, lasciato cadere altre misure quali, segnatamente, gli sgravi contributivi volti a favorire nuove assunzioni e stabilizzazioni di donne svantaggiate e giovani under 36 . Una parte delle misure del decreto coesione mira proprio a reintrodurre dispositivi specifici per queste categorie di disoccupati.
Il presente contributo si soffermerà, anzitutto, su queste previsioni, nonché sugli incentivi all’occupazione per i disoccupati di lunga durata del Sud con più di 35 anni. Completerà il quadro lo sgravio riservato agli imprenditori under 35 che assumono disoccupati delle stesse coorti di età e operano in determinati settori innovativi: infatti, pur essendo rubricato come «incentivo all’autoimpiego» possiede una natura ibrida, che sarà ulteriormente illustrata e induce a includerlo nel presente commento. Quanto agli altri incentivi all’autoimpiego “genuini” (artt. 16 ss.), si rinvia al commento di CLAUDIO SERRA, in questo numero della Rivista .

2. Il bonus giovani.
Il Bonus Giovani ex art. 22, d.l. n. 60/2024, spetta ai datori di lavoro privati che assumono dal 1° settembre 2024 al 31 dicembre 2025 personale non dirigenziale under 35, con contratto di lavoro a tempo indeterminato, oppure convertono un contratto a termine in uno a tempo indeterminato (co. 1). Sono esclusi, peraltro, i rapporti di lavoro domestico e quelli di apprendistato (co. 2), questi ultimi, con tutta evidenza, perché già sostenuti da una generosa agevolazione contributiva . Non è richiesto, invece, che l’assunzione avvenga a tempo pieno, ben potendo realizzarsi con un part-time: in questo l’incentivo sarà fruito pro quota .
I lavoratori beneficiari non devono mai essere stati impiegati in precedenza in un rapporto a tempo indeterminato (co. 2). Sono tuttavia previste espressamente due eccezioni: qualora l’impiego pregresso sia avvenuto con un contratto di apprendistato non proseguito (co. 2); qualora il lavoratore sia stato impiegato da un diverso datore di lavoro che non abbia fruito integralmente del beneficio (co. 4). In quest’ultima ipotesi, il nuovo datore potrà godere della parte residua .
Sulla scorta di precedenti prese di posizione dell’INPS, dovrebbe essere possibile ottenere lo sgravio anche se la nuova assunzione sia stata preceduta da un rapporto di lavoro intermittente a tempo indeterminato. Infatti, l’ente previdenziale ha avuto modo di sottolineare in passato come l’occasionalità e saltuarietà dell’impiego tramite il job on call non osti ad agevolazioni volte a far conseguire al lavoratore un impiego stabile .
L’esonero contributivo, pari al 100%, ma con esclusione dei premi INAIL, è riconosciuto per un massimo di 500 euro su base mensile per ciascun lavoratore (650 euro nel Mezzogiorno ) e per un periodo non superiore a 24 mesi (co. 1 e 3). Viene espressamente fatta salva l’aliquota di computo delle prestazioni pensionistiche (co. 1, ult. cpv.).

3. Il bonus donne.
L’art. 23, d.l. n. 60/2024 riserva un analogo sgravio contributivo integrale ai datori di lavoro privati che nello stesso periodo (1° settembre 2024 – 31 dicembre 2025) assumono a tempo indeterminato donne svantaggiate di qualsiasi età ai sensi del regolamento UE 651/2014 (co. 1). Più precisamente, le beneficiarie devono essere prive di un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi se risiedono nel Mezzogiorno o operano nelle professioni e nei settori in cui lo squilibrio di genere è particolarmente marcato, mentre al di fuori di queste ipotesi il periodo di discontinuità di reddito richiesto sale a 24 mesi (co. 2).
Il requisito dell’assenza di impiego regolarmente retribuito è stato da ultimo definito dal d. Min. lavoro 17 ottobre 2017, che ha ripreso nozioni eurounitarie: si tratta, dunque, di coloro che nel periodo indicato non hanno avuto rapporti di lavoro dipendente, oppure hanno svolto attività di lavoro autonomo o parasubordinato dalla quale sia derivato un reddito inferiore a quello minimo escluso da imposizione fiscale [art. 1, co. 1, lett. 1) a)] .
Quanto al requisito dello svolgimento di attività nell’ambito di professioni e settori caratterizzati da un sensibile squilibrio di genere, va richiamato l’art. 2, n. 4, lett. f), reg. UE n. 651/2014, che fa riferimento a un tasso di disparità uomo-donna almeno del 25% superiore alla disparità media uomo-donna in tutti i settori economici dello Stato membro interessato. Detti ambiti sono annualmente individuati con decreto interministeriale (Ministero del lavoro e Ministero dell’economia e delle finanze) .
Occorre osservare che è agevolata anche l’assunzione con qualifica dirigenziale, non essendo qui riproposta la limitazione prevista sia per il bonus giovani, sia per il bonus “ZES Mezzogiorno” (v. retro al par. 2 e infra al par. 4). Al contrario, come avviene per tutti gli altri bonus, sono espressamente richiamate le esclusioni per talune tipologie contrattuali, e segnatamente il lavoro domestico e l’apprendistato (art. 23, co. 3, ult. cpv.). Tuttavia, alla luce di precedenti chiarimenti amministrativi (circ. INPS n. 40/2018), in dottrina si è ritenuto che non possano godere del beneficio nemmeno le assunzioni a tempo indeterminato di lavoro intermittente .
Lo sgravio contributivo del 100%, sempre con esclusione dei premi INAIL, incontra il limite massimo di 650 euro mensili per ciascuna lavoratrice (co. 1): come già per il bonus giovani, anche in questo caso resta ferma l’aliquota di computo delle prestazioni pensionistiche (co. 1, ult. cpv.).

4. Il bonus Zona economica speciale del Mezzogiorno.
Il bonus “ZES Mezzogiorno” dell’art. 24, d.l. n. 60/2024 è volto ad agevolare le assunzioni di lavoratori del Sud, disoccupati da almeno 24 mesi , che abbiano compiuto i 35 anni di età. Esso è riconosciuto ai datori di lavoro privati con un organico non superiore ai 10 dipendenti , che assumono a tempo indeterminato in unità produttive ubicate nel Mezzogiorno personale non dirigenziale con le caratteristiche sopra menzionate tra il 1° settembre 2024 e il 31 dicembre 2025 (co. 1-3).
Qualora, per effetto delle assunzioni incentivate sia sforata la soglia organica massima, il beneficio viene conservato; invece, essi viene meno se i lavoratori così assunti siano trasferiti fuori dalle Regioni della ZES Mezzogiorno .
Come già per gli altri bonus, non fruiscono dell’incentivo i rapporti di lavoro domestico e quelli di apprendistato (co. 3). Sempre in analogia con il bonus giovani, anche in quello “ZES Mezzogiorno” è prevista la possibilità, per il datore di lavoro che assuma un dipendente già destinatario dell’incentivo, di fruirne per il periodo residuo (co. 4).
Lo sgravio contributivo è pari al 100%, con la consueta esclusione dei premi INAIL, ed è pari nel massimo a 650 euro su base mensile per ciascun lavoratore; è fruibile per un periodo non superiore a 24 mesi.

5. Gli incentivi all’(auto)impiego nei settori innovativi e della transizione digitale ed ecologica.
La struttura dell’incentivo previsto dall’art. 21, d.l. n. 60/2024 si presenta di particolare interesse. Infatti, si tratta di un beneficio ancipite: per un verso, mira a promuovere l’autoimprenditorialità giovanile; per l’altro, è finalizzato a incrementare il lavoro subordinato dei giovani. Inoltre, essendo circoscritto ai settori strategicamente emergenti (nuove tecnologie, transizione digitale ed ecologica), ha anche l’ambizione di contribuire al mutamento strutturale del nostro tessuto economico, in linea con la svolta inaugurata a livello europeo con il Next Generation EU e declinata nel nostro Paese con il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).
Più precisamente, il beneficio si concretizza in un esonero contributivo del 100%, con la solita esclusione dei premi corrisposti all’INAIL, che spetta ai giovani disoccupati under 35 che avviano sul territorio nazionale, tra il 1° luglio 2024 e il 31 dicembre 2025, un’attività imprenditoriale nei predetti settori strategici (individuati con decreto interministeriale) e assumono lavoratori a tempo indeterminato, anch’essi under 35 (co. 1 e 4). Per ciascuno di essi spetta, dunque, uno sgravio contributivo integrale, nel limite massimo di 800 euro su base mensile: l’incentivo ha una durata massima di tre anni, ma comunque non oltre il 31 dicembre 2028 (co. 1). Come di consueto, resta invariata l’aliquota di computo delle prestazioni pensionistiche.
Ulteriormente, al beneficio appena menzionato si affianca un contributo a fondo perduto di 500 euro mensili, che spetta all’impresa per la durata massima di tre anni, comunque non oltre la deadline del 31 dicembre 2028 (co. 3). La somma, che non concorre alla formazione del reddito d’impresa, è erogata annualmente in forma anticipata dall’INPS.
E’ opportuno rilevare che né per il neo-imprenditore, né per i lavoratori da lui assunti è richiesta la condicio di non aver mai avuto in precedenza un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, diversamente da quanto avviene per il bonus giovani ex art. 22, d.l. n. 60/2024 . Come già osservato per i precedenti incentivi, sulla scorta dei consolidati orientamenti dell’INPS, i nuovi contratti a tempo indeterminato possono ben essere part-time, ma non di lavoro intermittente . E’, inoltre, espressamente previsto anche in questa ipotesi che i rapporti costituiti in virtù dell’incentivo non possano rivestire la forma del lavoro domestico, né dell’apprendistato.

6. Regole comuni per la fruizione degli incentivi.
Nessuno degli incentivi appena illustrati è operativo nel momento in cui si scrive. Infatti, tutti richiedono l’intervento integrativo della decretazione ministeriale, variamente chiamata a declinare le modalità attuative , e, salvo il bonus donne, anche l’autorizzazione della Commissione europea ai sensi dell’art. 108, par. 3, TFUE sugli aiuti di Stato . Poiché l’istituzione europea non si è ancora pronunciata, nemmeno i decreti ministeriali sono intervenuti, in quanto non avrebbe evidentemente senso esercitare la potestà regolamentare con riferimento a incentivi ancora sub iudice. Correlativamente, nemmeno l’INPS ha ancora provveduto con istruzioni chiarificatrici.
Continuando con le disposizioni comuni a tutta la batteria di benefici, occorre evidenziare come i decreti attuativi siano chiamati a operare in coerenza con le procedure, i vincoli territoriali e i criteri di ammissibilità previsti dal «Programma nazionale giovani, donne e lavoro 2021-2027» , nonché con «l’Accordo di partenariato 2021-2027» . Poiché le risorse impiegate provengono da fondi europei e nazionali e sono stanziate dal d.l. n. 60 con importi predefiniti nei vari anni fino al 2027 (2028 per il bonus autoimprenditorialità innovativa), si prevede che l’erogazione degli incentivi avvenga a sportello, secondo il principio first come, best served. Conseguentemente, l’INPS è chiamato a monitorare l’utilizzo dei benefici, anche in via prospettica, comunicandone gli esiti al Ministero del lavoro e a quello dell’economia e delle finanze, e a bloccarne l’accesso quando sia stato raggiunto il limite di spesa .
Le agevolazioni del decreto coesione non sono cumulabili con altri esoneri o riduzioni delle aliquote di finanziamento previsti dalla normativa vigente, ma sono espressamente dichiarate compatibili con la cd. “superdeduzione” di cui all’art. 4, d.lgs. n. 216/2023 . Si ricorda che quest’ultima consiste, per il 2025, nella previsione di una deduzione maggiorata al 120% (130% per le categorie di lavoratori svantaggiati e molto svantaggiati, indicate nell’allegato I al decreto legislativo ) del costo dei lavoratori assunti a tempo indeterminato, ai fini del calcolo del reddito di riferimento per l’IRPEF e l’IRES: perché si abbia diritto a questo abbattimento del reddito ai fini delle suddette imposte, è però necessario che via sia un incremento netto dei lavoratori in forza rispetto all’anno precedente .
Nonostante che non per tutti i benefici qui esaminati siano espressamente richiamati i principi generali di fruizione degli incentivi di cui all’art. 31, d.lgs. n. 150/2015 , si deve ritenere che essi trovino comunque applicazione, in quanto compatibili, per tutte le misure . Si ricorda qui dunque che gli incentivi non spettano: se l’assunzione costituisce attuazione di un obbligo preesistente, di legge o di contratto collettivo; se l’assunzione viola un diritto di precedenza, di legge o di contratto collettivo; quando siano in atto sospensioni dal lavoro connesse a una crisi o a una riorganizzazione aziendale (che riguarda lavoratori inquadrati allo stesso livello di quelli da assumere); quando il datore di lavoro che assume presenta assetti proprietari sostanzialmente coincidenti con quello del datore di lavoro che ha licenziato il medesimo lavoratore nei sei mesi precedenti, ovvero si trova con quello in rapporto di collegamento o controllo.
Fermi questi principi, nel bonus donne è ulteriormente richiesto un incremento occupazionale netto , mentre per il bonus giovani e il bonus ZES Mezzogiorno i datori di lavoro non devono aver posto in essere licenziamenti per giustificato motivo oggettivo o licenziamenti collettivi nei sei mesi precedenti . Ulteriormente, al datore che fruisce di questi due incentivi è inibito il licenziamento, nei sei mesi successivi, del lavoratore assunto con l’esonero o di un altro impiegato con la stessa qualifica nella stessa unità produttiva, a pena di revoca del beneficio e di recupero di quanto già fruito .
Last, but not least, troverà applicazione alle fattispecie de quibus anche l’art. 1, co. 1175, l. n. 296/2006, come da ultimo modificato e integrato dall’art. 29, co. 1, lett. a), d.l. n. 19/2024. Ai sensi della rinnovata disposizione, qualsiasi beneficio normativo e contributivo, stabilito dalla legislazione lavoristica e sociale, è condizionato al possesso del DURC, all’assenza di violazioni del diritto del lavoro e previdenziale, ivi comprese quelle in materia di tutela delle condizioni di lavoro e di salute e sicurezza, specificamente individuate con decreto ministeriale, nonché al rispetto dei contratti collettivi di ogni livello, stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

7. Riscoprire la cultura della valutazione (anche degli incentivi).
Questa panoplia di incentivi lascia perplessi. Già in altra sede si era stigmatizzato l’uso tutto italico dei cd. “incentivi a pioggia”, ovvero finalizzati ora a favorire le assunzioni stabili o con particolari tipologie contrattuali, ora a promuovere lo sviluppo di attività imprenditoriali, spesso con riferimento a talune categorie di persone (giovani, donne) o a zone depresse del Paese .
Certo, soprattutto a partire dagli anni ’90, si è potuta osservare una maggiore selettività nell’utilizzo di questi strumenti : e, tuttavia, le categorie di beneficiari che vengono individuate risultano comunque troppo ampie ed eterogenee, come anche gli obiettivi di policy volta per volta esplicitati (a volte lo stimolo dell’occupazione tout court, altre volte la promozione di fasce deboli del mercato del lavoro, altre volte ancora l’abbattimento del costo del lavoro).
Queste misure, se non adeguatamente controllate (v. infra), finiscono per provocare effetti distorsivi sul mercato, come quelli di spreco, di sostituzione e di spiazzamento . Nella prima ipotesi, si incentiva l’impiego di disoccupati che, anche in assenza dell’agevolazione, sarebbero stati comunque assunti, disperdendo risorse preziose. Nel secondo caso, invece, il tasso complessivo di occupazione rimane invariato: semplicemente, gli appartenenti al gruppo agevolato vanno a sostituire nelle pratiche assunzionali quelli delle categorie che in quel momento non godono di analoghi vantaggi. Nell’effetto di spiazzamento si verifica addirittura un impatto macro-economico, con effetti indiretti su lavoratori, imprese e settori estranei all’ambito in cui opera l’incentivo.
Per mitigare gli inconvenienti ora accennati, sono possibili due strade: una seria valutazione dell’impatto netto degli strumenti messi in campo; una ulteriore individualizzazione degli incentivi, al fine di renderli più aderenti ai singoli disoccupati . Purtroppo, nel nostro ordinamento le pratiche valutative sono state sempre tradizionalmente molto deboli, e gli incentivi all’occupazione non fanno eccezione . Sotto il profilo della personalizzazione delle agevolazioni, non è mancato negli anni più recenti qualche sviluppo interessante, come il fondo regionale per l’occupazione dei disabili (art. 14, l. n. 68/1999), che può, inter alia, contribuire a finanziare l’adattamento del contesto lavorativo alle esigenze della persona con disabilità, e l’assegno di ricollocazione, che tiene conto della distanza del beneficiario dal mercato del lavoro (art. 23, d.lgs. n. 150/2015) .
Nel caso del decreto coesione pare allora che sia prevalsa l’esigenza di spendere nei tempi concordati le risorse generosamente messe a disposizione dall’Europa. Si spera che, una volta passata l’ubriacatura del PNRR, si riesca a operare un salutare disboscamento della selva degli incentivi all’occupazione, rinvigorendo al contempo la cultura della valutazione .