TESTO INTEGRALE CON NOTE E BIBLIOGRAFIA

1. Posizione del problema
La peculiare crisi economico-sociale determinata dal Covid-19 ha comportato l’emergere di un improcrastinabile necessità di tutela, sino ad ora rimasta ai margini delle analisi giuslavoriste. Il riferimento è a forme di sostegno al reddito dei lavoratori e delle lavoratrici autonomi, nel senso più ampio del termine, e andando oltre l’istanza, da più parti e da più tempo avvertita, di estensione universale delle misure afferenti all’area del welfare (in particolare malattia, infortuni, maternità/paternità) , nonché previdenziale.
Infatti, unitamente ai lavoratori e alle lavoratrici a termine, sul versante della popolazione lavorativa autonoma, vi sono state le contrazioni più marcate, cui settori maggiormente colpiti sono stati i servizi domestici (-16,7% nel secondo trimestre e -6,7 nel terzo), il comparto alberghi e la ristorazione (rispettivamente -16,1% e -10,8%), nonchè il commercio (-5,8% e -4,2%); mentre nell’ambito specifico delle professioni l’impatto è stato maggiore oltre che per le non regolamentate, per quelle del commercio e dei servizi .
Dall’ultimo rapporto ISTAT, che analizza i dati restituiti dalla pandemia relativi al 2020, emerge inoltre che i redditi da lavoro autonomo mostrano un più forte divario reddituale rispetto alla componente inerente al lavoro subordinato, gap solo in parte attutito dai redditi familiari e dagli eventuali redditi immobiliari .

2. Prove di sostegno al reddito per il variegato panorama del lavoro autonomo
La sospensione delle attività, o comunque il calo di fatturato per la riduzione delle stesse, unitamente a una scarsa digitalizzazione , che ha compresso eventuali forme più immediate di resilienza o risposta pandemica, hanno comportato una plurima gamma di politiche passive, la cui eccessiva frammentarietà è stata chiaramente resa da parte della dottrina con l’evocativa immagine di «galassia» .
Il vasto e multiforme panorama del lavoro autonomo rappresenta un ambito d’osservazione dove il carattere frastagliato degli interventi ha ricevuto, ad avviso di chi scrive, il suo maggiore picco, che nell’economia di questo contributo e ai fini del relativo focus ci si limiterà a tratteggiare .
La peculiarità, e al contempo si ritiene la maggiore eredità degli interventi pandemici, consiste nell’aver determinato l’emersione di una diffusa debolezza del lavoro autonomo, la quale travalica i confini della parte di esso su cui sino a oggi si era concentrata l’attenzione, ossia il lavoro autonomo cosiddetto economicamente dipendente (dai co.co.co ai rider), andando a ricomprendervi anche le professioni non regolamentate e le professioni ordinistiche.
Infatti, il legislatore dell’emergenza sanitaria ha dovuto necessariamente considerare che molteplici e differenti categorie di lavoro autonomo sono state travolte con l’emersione di «uno snodo centrale della loro condizione: ovvero quello del rischio economico e contrattuale legato ai fattori dell’impossibilità della prestazione o di improvvisi andamenti traumatici delle relazioni di mercato» .
Le misure di sostegno al reddito introdotte sono a matrice assistenzialistica, e non assicurativa, e nello specifico si sono articolate in indennità e nel fondo di ultima istanza, che ha finanziato il cosiddetto Rui, il reddito di ultima istanza.
Le categorie interessate dalla misura dell’indennità e del reddito di ultima istanza, sono state, attraverso una policy di progressiva estensione , le seguenti: 1) professionisti e lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa (parasubordinati); 2) lavoratori autonomi iscritti alle gestioni speciali dell'INPS; 3) lavoratori stagionali anche appartenenti a settori differenti da quelli del turismo e degli stabilimenti termali; 4) lavoratori del settore agricolo 5) lavoratori dello spettacolo; 6) lavoratori intermittenti; 7) lavoratori a tempo determinato del turismo e del settore terme; 8) libere professioni ordinistiche; 9) autori, artisti interpreti ed esecutori; 10) lavoratori autonomi mandatari riscossori di diritti d’autore; 11) collaboratori sportivi dei magistrati onorari in servizio.
L’indennità economica esente da imposizione fiscale e previdenziale può ritenersi la misura più significativa in termini di diffusione, atteso che ha riguardato tutte le lavoratrici e i lavoratori iscritti alla gestione separata dell’INPS comprese quindi le stesse professioni ordinistiche, i cui ordini professionali prevedono che l’obbligo di iscrizione alla relativa cassa privata scatti a seguito del conseguimento del titolo, mentre prima di tale evento il professionista conserva libertà di scelta tra tale sistema e la gestione separata dell’INPS.
La citata misura ha inoltre riguardato le gestioni speciali dell’Istituto previdenziale (ossia artigiani, commercianti, coltivatori diretti, mezzadri, coloni) .
Per quanto attiene al Rui parte della dottrina ha prontamente osservato che si tratta di una policy non completamente innovativa almeno in termini di denominazione, atteso che altro reddito di ultima istanza era stato introdotto a livello regionale ai sensi dell’art. 3, commi 101 ss., l. 24 dicembre 2003, n. 350, quale strumento di accompagnamento economico ai programmi di reinserimento sociale, destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione sociale ed i cui componenti non fossero beneficiari di ammortizzatori sociali riservati a soggetti privi di lavoro . Ai sensi dell’art. 44, comma 2, del d.l. 18/2020, il cosiddetto “Cura Italia” indica che il fondo per il finanziamento del Rui è volto «al sostegno del reddito dei lavoratori dipendenti e autonomi, i quali hanno cessato, ridotto o sospeso la loro attività o il loro rapporto di lavoro» (e che non risultano coperti dagli ammortizzatori sociali o istituti disciplinati dal decreto). La citata norma prevedeva poi specificatamente che una eventuale quota potesse essere destinata ai professionisti iscritti agli enti di diritto privato di previdenza obbligatoria di cui ai d.lgs. n. 509/1994 e n. 103/1996 , «in via eccezionale» ed «in considerazione della situazione di emergenza epidemiologica» .
Un ulteriore intervento emergenziale di sostegno al reddito generalizzato e di configurazione sempre assistenziale è l’ammissione ai benefici del Fondo solidarietà mutui «prima casa», esteso ai lavoratori e alle lavoratrici autonome comprese le libere professioni regolamentate che autocertificassero nel trimestre successivo al 21 febbraio 2020 un calo del proprio fatturato superiore al 33% del fatturato dell’ultimo trimestre del 2019, quale conseguenza della chiusura o riduzione della propria attività per effetto delle misure restrittive adottate per il contenimento del virus.

3. “Lasciti pandemici”: la sperimentazione dell’ISCRO
Tale stato dell’arte ha costituito terreno fertile per un primo positivo esito dei lavori, che da oltre un biennio impegnano la “Consulta del lavoro autonomo e professionale”, insediatasi presso il CNEL, in data 24 gennaio 2019 e composta da esperti e membri nominati dalle associazioni sindacali individuate come maggiormente rappresentative del settore .
Il riferimento è alla proposta legislativa di tale organismo, rubricata “Tutele delle lavoratrici e dei lavoratori e dei liberi professionisti iscritti alla gestione separata dell’INPS”, che a seguito dell’approvazione all’Assemblea del CNEL, è divenuta il disegno di legge del 28 luglio 2020 n. 36.
Il Ddl n. 36/2020 ha in primis disposto l’attuazione degli obiettivi di tutela in materia di maternità e malattia, che erano stati previsti nella legge n. 81/2017 . Nello specifico, all’art. 1 contiene la previsione per cui all’art. 68 del Testo Unico Maternità e paternità venga aggiunto il comma 2-ter, il quale introduce per le professioniste autonome iscritte alla gestione separata INPS una copertura della maternità pari al 100%; mentre all’art. 2 si dispone che l’art. 8, comma 10, della legge n. 81/2017, venga modificato prevedendo per la medesima categoria di lavoratori e lavoratrici autonomi, che i periodi di malattia certificata relativi a trattamenti di malattie oncologiche, o di gravi patologie cronico-degenerative ingravescenti, o che comunque comportino una inabilità lavorativa del 100%, non solo siano equiparati alla degenza ospedaliera, ma che gli stessi vengano chiaramente computati come periodi di contribuzione figurativa, calcolata proporzionalmente in base al minimale contributivo previsto per la gestione separata.
Tuttavia, dette previsioni non hanno ricevuto alcun riconoscimento normativo, nonostante afferiscano a un processo volto all’universalizzazione di prioritarie misure di welfare.
Diversamente è accaduto per l’innovativa forma di ammortizzatore sociale, disciplinata all’art. 3 del citato Ddl, ossia la “Indennità straordinaria di continuità reddituale ed operativa”, il cosiddetto ISCRO, il quale è confluito nella Legge 30 dicembre 2020, ossia la legge di bilancio 2021, e verrà erogato in via sperimentale per un triennio dal 2021-2023, anche perché adottato «nelle more della riforma degli ammortizzatori sociali» .
Già i primi osservatori della misura rilevano però la difficolta di definire e perimetrare una sorta di periodo di disoccupazione nel lavoro autonomo, con conseguente riconoscimento del diritto al relativo trattamento qualora il lavoratore o la lavoratrice si trovino in tale status, ed evidenziano infatti che la legge n. 178/2020 non disciplina tale fattispecie, ma quella della riduzione del reddito prodotto .
Il campo di applicazione della misura viene circoscritto ai liberi professionisti, compresi i partecipanti agli studi associati o società semplici, iscritti alla Gestione separata di cui all’art. 2, comma 26, della legge n. 335/1995, che esercitino per professione abituale un’attività di lavoro autonomo connessa all’esercizio di arti e professioni. Sono pertanto espressamente escluse le libere professioni ordinistiche, la cui iscrizione al relativo albo, come si è accennato, comporta generalmente l’obbligo di optare per la cassa privata di riferimento, come ad esempio gli avvocati (ai sensi dell’articolo 1, comma 387, della legge n. 178/2020).
Il presupposto sostanziale per l’ottenimento dell’indennità è quindi l’iscrizione alla gestione separata, per cui quest’ultima deve necessariamente già sussistere alla presentazione della domanda.
Viene poi altresì richiesto il possesso di requisiti puntualmente indicati dall’art. 1, comma 388, della legge di Bilancio 2021, ossia :
a) non essere titolari di trattamento pensionistico diretto e non essere assicurati presso altre forme previdenziali obbligatorie;
b) non essere beneficiari di Reddito di cittadinanza;
c) avere prodotto un reddito di lavoro autonomo, nell'anno precedente alla presentazione della domanda, inferiore al 50% della media dei redditi da lavoro autonomo conseguiti nei tre anni anteriori all’anno precedente alla presentazione della domanda;
d) avere dichiarato, nell’anno precedente alla presentazione della domanda, un reddito non superiore a 8.145 euro, annualmente rivalutato sulla base della variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati rispetto all’anno precedente;
e) essere in regola con la contribuzione previdenziale obbligatoria;
f) essere titolari di partita IVA attiva da almeno quattro anni, alla data di presentazione della domanda, per l’attività che ha dato titolo all’iscrizione alla gestione previdenziale in corso.
Per quanto attiene all’importo l’indennità ISCRO, ai sensi dell’art. 1, comma 391, della legge n. 178/2020, è pari al 25%, su base semestrale, dell’ultimo reddito da lavoro autonomo certificato dall’Agenzia delle Entrate, e trasmesso da quest’ultima all’INPS alla data di presentazione della domanda. Inoltre, l’importo mensile erogato non può essere inferiore a 250 euro né superare gli 800. La prestazione qui in commento viene, inoltre, erogata una sola volta per un massimo di sei mesi, non comporta accredito di contribuzione figurativa e non concorre alla formazione del reddito ai sensi del TUIR.
In ordine al reperimento delle risorse di copertura, la misura viene finanziata dagli stessi potenziali beneficiari attraverso un aumento della relativa aliquota.
L’aspetto particolarmente interessante della indennità sperimentale de qua afferisce, ad avviso di chi scrive, al previsto ancoraggio a misure di politica attiva, configurandosi per tale via non come mera misura assistenziale, ma quale avente una prospettiva di “welfare generativo” , per quanto al momento limitata e solo più in termini di dichiarazione di intenti, che di norma realmente precettiva ed operativa.
Il riferimento è all’art. 1, comma 400, della legge n. 178/2020 prevede l’obbligatoria partecipazione, da parte dei beneficiari della prestazione, a percorsi di aggiornamento professionale, la cui efficacia e adeguatezza in ottica accrescimento professionale effettivamente spendibile e attrattivo sul mercato, costituisce elemento prioritario, anche se purtroppo corre l’obbligo di rilevare che non costituisce una costante dei percorsi di formazione continua obbligatoria.
Ad ogni modo i dettagli di tale iter formativo non sono ancora definiti, atteso che relativi criteri e modalità saranno indicati in un decreto interministeriale a firma del Ministero del lavoro e del MEF, previa intesa in sede di Conferenza Stato, Regioni e province autonome, ad oggi non ancora pubblicato.
Per quanto attiene al prioritario aspetto del monitoraggio in ordine all’effettiva partecipazione a tali percorsi formativi da parte della popolazione lavorativa beneficiaria dell’indennità, l’organismo investito in ragione della propria funzione istituzionale, è l’ANPAL.
La misura sembra poi muoversi all’interno del sistema multilivello rappresentando un’attuazione del principio 12 del Pilastro europeo dei diritti sociali relativo alla “protezione sociale”, il quale prevede che «indipendentemente dal tipo e dalla durata del rapporto di lavoro, i lavoratori e, a condizioni comparabili, i lavoratori autonomi hanno diritto a un'adeguata protezione sociale» .
Infine, l’ISCRO si pone nel solco di quelli che sembrano essere i principi guida della Riforma degli ammortizzatori in corso di elaborazione .
Si condivide però l’osservazione di accorta dottrina secondo cui al di là delle modifiche normative, vi è bisogno di un salto gestionale e organizzativo e di una corretta cooperazione tra pubblico e privato .
La citata misura per quanto ancora insufficiente in termini di copertura e campo di applicazione (si pensi all’esclusione totale delle professioni ordinistiche), ha comunque il merito di aver determinato l’uscita dal cono d’ombra del gap di protezione sociale del lavoro autonomo, cui solo un attento e accurato monitoraggio, potrebbe offrire elementi importanti anche per un allineamento sistemico con quanto previsto nel quadro europeo.
Come rilevato anche dall’ultimo Rapporto INPS l’obiettivo al quale tendere è un intervento complesso in quanto deve essere in grado di bilanciare un’aspirazione da considerarsi legittima per i lavoratori e le lavoratrici di tutte le categorie, ossia quella di vedere garantita una continuità reddituale di fronte ad eventi avversi, con i possibili rischi di evasione fiscale e contributiva, derivanti dalla posizione di soglie reddituali (e) o relative alla perdita di guadagno per l’accesso alla prestazione ; un intervento per i molteplici lavori autonomi che con le inevitabili specialità - atteso che non si tratta di lavoro subordinato né tantomeno anela ad esserlo - si ritiene ormai come imprescindibile sia da un punto di vista di sistema multilivello che economico-sociale.